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Décentralisation
Régionalisation, décentralisation, la haute fonction publique contre l’intérêt national Abonnés

OPINION. Imaginée par Charles de Gaulle, l’organisation territoriale décentralisée subit depuis plusieurs décennies les coups de boutoir d’une haute fonction publique empreinte d’une idéologie néolibérale. Et cette déconstruction se poursuit encore aujourd’hui. 

Régionalisation, décentralisation, la haute fonction publique contre l’intérêt national

La France, et son besoin d’un État fort

C’est une banalité de dire que la France s’est constituée en tant que nation particulière qui a tenu depuis près de 800 ans, grâce à son État, et à la puissance administrative de celui-ci. Voilà un pays particulièrement hétérogène, qui a quand même réussi à devenir une des premières puissances du monde, à inventer le concept moderne de Nation et à proclamer l’avènement du nouveau souverain qu’était le Peuple. Mais cela n’a pu se faire que parce que justement l’ancien souverain, la monarchie absolue à la française avait auparavant compris l’importance de l’administration pour faire tenir l’ensemble. Emmanuel Todd et Hervé le Bras l’ont parfaitement expliqué dans Le mystère français (Seuil, 2013).

On ne reviendra pas ici sur l’histoire de cette administration ni sur le rôle de Napoléon Bonaparte — dont on ne dira jamais assez qu’il n’a pas inventé l’administration moderne de la France, mais qu’il l’a imposée grâce au bilan de ses prédécesseurs. Nous rappellerons simplement un moment qui symbolise cette particularité d’un peuple construit par cette administration puissante pour un pays hétérogène, véritable carrefour géographique, rassemblant des ethnies, des populations d’origines, de cultures, de langues, de religions et d’opinions différentes, un peuple pourtant à l’unicité incontestable et qui se lèvera comme un seul homme avec gravité et détermination au début du mois d’août 1914 pour préserver sa terre et son être. Comme l’a montré le centenaire de la guerre de 14-18, où est apparu à nouveau tellement présent, le souvenir d’un moment d’unité et la fierté du devoir accompli, accompagnés du chagrin. Celui de la perte des hommes, mais peut-être aussi celui d’une France que l’on craint pour toujours disparue. En tout cas, force est de constater que ce résultat fut acquis après un siècle de régimes politiques chaotiques et instables avec, pour finir, la IIIe République, régime parlementaire en partie vermoulu, gagnant la Première Guerre mondiale avant d’aller au désastre en 1940. Désastre justement dû à la trahison de sa bourgeoisie, la défaillance de ses élites, mais aussi celle de cette haute fonction publique incarnée par un Alexis Léger. Un indéboulonnable secrétaire général du Quai d’Orsay, faux poète, modèle de lâcheté accommodante, désertant une fois advenue la catastrophe qu’il avait contribuée à provoquer, pour aller se réfugier aux États-Unis et mettre son énergie à tirer dans le dos de Charles de Gaulle et de la France libre.

C’est cette défaillance qui poussera les gouvernants de l’immédiat après-guerre à réformer la haute administration, avec notamment la création de l’ENA et de l’ENM, le remède s’avérant malheureusement pire que le mal. Même si dans un premier temps, cela permit quand même à la IVe République, assez lamentable système d’assemblée, d’accompagner la reconstruction et de tenir l'État debout tant bien que mal, mais finissant quand même par précipiter la France vers la guerre civile, dont Charles de Gaulle la sauvera. En imposant, ce qui peut apparaître comme un paradoxe, lui le restaurateur jaloux de l’État administratif en 1944, le rééquilibrage du pouvoir de celui-ci au profit d’un système politique doté d’un dispositif institutionnel plus stable et plus solide.

L’explosion de mai 68 en France fut l’écho national d’une crise mondiale où commençaient partout à craquer les coutures des dispositifs géostratégiques, économiques, institutionnels qui s’étaient installés après la Seconde Guerre mondiale et sur la base des résultats et des conséquences de celle-ci. Le grand politique qu’il était, doté d’une capacité d’analyse hors norme, avait perçu les changements internationaux qui agitaient la planète lui offrant un terrain d’expression où tenant la France à bout de bras, il essayait de lui maintenir dans le concert international un statut majeur et en tout cas de retarder autant que faire se pouvait sa sortie de l’histoire. Pendant la Seconde Guerre mondiale, il avait d’abord pris le 18 juin 1940 la décision de tout faire pour asseoir la France à la table des vainqueurs, dont il savait qui ils seraient, pour ensuite restaurer l’État dans sa plénitude et restituer à son pays qui en avait besoin. Dès ce moment-là, toujours soucieux de la dialectique institutions politiques et administration, sachant la faiblesse institutionnelle de la République, il ne put imposer son projet et fut contraint de se retirer en janvier 1946. À son retour deux ans plus tard, la Constitution de 1958 fut la première réponse au nécessaire redressement institutionnel. Mais il est probable qu’il avait conscience que ce n’était qu’une première étape et que finalement, contrairement aux apparences, cette Constitution si elle apportait une certaine stabilité politique était fragile. Ce que ses successeurs en ont fait, c’est-à-dire réduire en miettes toute l’architecture du texte adopté par les Français le 4 octobre 1958, est la démonstration de cette fragilité. Rappelons qu’il ne reste aujourd’hui que 30 articles initiaux sur les 91 que comporte notre pauvre Constitution charcutée près de 25 fois depuis son adoption. Emmanuel Macron ayant résolument décidé de poursuivre cette destruction méthodique.

Défaite de Charles de Gaulle en 1969 : première victoire de l’alliance bourgeoisie et haute fonction publique d’État

Arnaud Teyssier, dans un ouvrage tout à fait remarquable paru il y a quelque temps et intitulé De Gaulle 1969 - L'autre révolution (Perrin, 2019), développait une double problématique. Tout d’abord, contrairement à ce qu’une forme de légende a retenu, les derniers mois du pouvoir de Charles de Gaulle entre mai 68 et le 27 avril 1969, jour de sa défaite référendaire, n’auraient pas été consacrés à l’organisation d’une sortie shakespearienne de l’histoire politique. Mais au contraire à tenter à partir d’une analyse pertinente de ce qui s’était passé dans le monde, et en particulier en France en 1968, de trouver des solutions de réforme institutionnelle pour affronter les temps qu’il voyait arriver. En second lieu, le projet gaullien de régionalisation proposée par référendum, qui fut rejeté, constituait une réponse pertinente, quoique bien sûr partielle, aux défis auxquels la France était confrontée. J’ai vécu cette période à mon entrée dans les études de droit que j’ai eu la chance d’effectuer en commençant par la matière des plus passionnantes, celle du droit constitutionnel. Ma perception d’alors fut celle décrite par Arnaud Teyssier. Le gouvernement dirigé par Maurice Couve de Murville avait été incontestablement « gauchi » par rapport à ceux de Georges Pompidou. Et ce dernier, ainsi que Valéry Giscard d’Estaing, son concurrent pour la future succession du général, incarnait l’expression politique d’une bourgeoisie qui ne voulait plus de de Gaulle. Le 27 janvier 1969, Pompidou annonça depuis Rome sa disponibilité pour le remplacement de l’homme du 18 juin, et Giscard prit parti pour le «non» pendant la campagne référendaire. Le PCF engoncé dans son « union de la gauche » avec le PS, qui se révélera mortifère, ne vit pas le danger et contribua à la défaite et au départ de Charles de Gaulle. Au grand plaisir de la bourgeoisie d’être enfin débarrassée de celui qui, non seulement était son remords pour sa propre trahison de 40, mais également lui avait imposé un capitalisme colbertiste dont elle ne voulait finalement plus. Qui avait permis la reconstruction en jetant un voile pudique et utilitaire sur la trahison. Mais il était temps que les affaires reprennent et le profit sa place, et les travailleurs qui avaient permis ce redressement devaient retourner à la leur. Après la grande peur du mai ouvrier, voir le chef de l’État pencher vers le social avec cette « participation » considérée comme fumeuse, et continuer à défendre le cadre national et son indépendance était détestable. Et vu à la fois comme dangereux et contraire à ses intérêts de classe. L’avenir étant pour elle le redéploiement transnational et l’adhésion à cette dérégulation jugée indispensable pour clôturer les fameuses « 30 glorieuses », où les impératifs de la reconstruction avaient imposé un compromis plus favorable aux intérêts des salariés dans la répartition de la valeur ajoutée.

Ce que l’on appelle aujourd’hui le « néolibéralisme », et les nouvelles répartitions qu’il a imposées, vient théoriquement et politiquement de plus loin que son avènement institutionnel à la fin des années 70. Il aurait peut-être été possible d’attendre l’échéance régulière du deuxième mandat de Charles de Gaulle en 1972 pour l’avènement d’un Georges Pompidou beaucoup plus conscient de leurs intérêts. Alors certes, de Gaulle prenant un risque politique avec son référendum, l’occasion était belle, mais on oublie que ce qui a vraiment précipité le mouvement, c’est le contenu même de la réforme proposée. Et c’est bien d’elle que les grands intérêts ne voulaient pas. Grands intérêts rassemblant divers secteurs de la société, et constituant ce que l’on appelle aujourd’hui probablement improprement « l’État profond ». Composé en particulier, mais pas seulement, d’une partie de la jeune haute fonction publique d’État, issue en général du système énarchique dont les effets pervers commencèrent à se faire sentir dès le début des années 60 : capitalisme de connivence endogamique, pantouflages systématiques nourrissant la corruption des corps de l’État, jusque-là épargnés, corporatisme opaque et efficace. Ces gens-là, la fausse alternance aidant, fourniront plus tard les cadres empressés, de l’instauration dans notre pays d’un néolibéralisme assez particulier, où ces couches étatiques issues de la haute fonction publique se mettront au service du néolibéralisme en se servant au passage.

La régionalisation voulue par Charles de Gaulle

De Gaulle fut au départ et comme tout le monde surpris par le mai français. Arnaud Teyssier est très convaincant lorsqu’il nous dit qu’il fit rapidement l’analyse du surgissement d’une société civile issue des 30 glorieuses considérant la nécessité de lui donner sa place dans le fonctionnement de la Nation. Et de le faire en repensant l’architecture de celle-ci pour, tout en lui en gardant son dispositif institutionnel démocratique et ses structures administratives puissantes, pour permettre à cette société civile, à ces couches sociales montantes, d’y intervenir puissamment. Ce fut le projet soumis au référendum perdu du 27 avril 1969.

Quelles étaient les grandes lignes de cette réforme ? Il y avait deux grands volets, tout d’abord la constitutionnalisation des régions qui en faisait de nouvelles collectivités territoriales au même titre que les communes et les départements. Et ensuite une profonde réforme du Sénat, appelé à fusionner avec le Conseil économique et social, devenant ainsi un organe national consultatif et représentatif dont la composition devait refléter l’état de la société française, en étant l’objet d’un panachage entre des élus au scrutin indirect par les collectivités locales, et les représentants de ce que l’on va appeler par commodité les corps intermédiaires. Cela fut immédiatement présenté par l’opposition comme une tentative de museler un organe toujours resté en grande partie hostile au gaullisme, alors même que la nécessité d’une seconde chambre consultative représentant les collectivités territoriales et les organisations économiques, familiales, intellectuelles avait été énoncée dès le fameux discours de Bayeux en juin 1946, par le général de Gaulle — discours qui servit plus tard à la rédaction de la Constitution de 58.

On sait que 13 ans plus tard, dès son arrivée au pouvoir, François Mitterrand fit adopter par le Parlement les lois de décentralisation de 1982 et 1983 que l’on présente souvent comme opposées au projet gaullien, alors qu’elles étaient convergentes, au moins sur les objectifs à défaut des dispositifs adoptés. Mais surtout, elles se sont heurtées aux mêmes oppositions, provoquant ainsi l’échec des deux tentatives. Dans le projet rejeté en 1969, les régions se voyaient attribuer des compétences élargies en matière d’équipements collectifs, de logements et d’aménagement du territoire avec le domaine de l’urbanisme. Devenues personnes morales de plein exercice, elle pouvait ester en justice, recourir à l’emprunt, passer des contrats, prendre des participations dans des sociétés d’économie mixte, créer, gérer ou concéder des établissements publics et conclure des conventions avec d’autres régions. La composition était très caractéristique de la volonté de donner du pouvoir à des structures dont la représentativité ne se déduisait pas exclusivement du suffrage universel, mais impliquait les corps intermédiaires. Elles étaient composées aux trois cinquièmes, des députés de la région et de conseillers régionaux territoriaux, désignés par les Conseils Généraux et les conseils municipaux. Aux deux cinquièmes, des conseillers régionaux socioprofessionnels, désignés par des organismes représentatifs, tels les chambres consulaires, et les syndicats professionnels. Un point tout à fait essentiel, fruit de la vision gaullienne des rapports entre l’État et les collectivités qui composent le pays, était celui que l’autorité exécutive de la nouvelle entité était conservée par l’État au travers d’un préfet de région qui préparant le projet de budget de la collectivité, en demeurait l’ordonnateur. L’État conservant ainsi, quoique sous une certaine forme particulière, son contrôle a priori. Le texte présenté par Gaston Defferre et voté en 1982 sautera le pas, et les collectivités territoriales (régions, départements, communes) hériteront du pouvoir exécutif, le contrôle de l’État ne s’exerçant plus qu’a posteriori.

Quel nouveau Sénat voulait Charles de Gaulle ?

Le projet prévoyait un bouleversement assez conséquent du dispositif parlementaire français en modifiant le bicamérisme par un éloignement de cette institution de la production de la loi. Pour l’installer dans une fonction consultative renforcée que sa composition reflétait : 173 sénateurs élus au suffrage indirect. Se joignent à eux 4 sénateurs des Français de l’étranger, non pas élus, mais désignés par le Conseil supérieur des Français de l’étranger. Un second groupe de 146 membres était désigné par des organismes représentatifs afin de représenter les activités économiques sociales et culturelles. Concernant le monde du travail, la répartition était assez savoureuse : 42 pour les salariés, 36 pour les entreprises ! Et pour le reste, 30 pour les agriculteurs, 10 pour les familles, 8 pour les professions libérales, 8 pour l’enseignement supérieur et la recherche et enfin 12 pour les activités sociales et culturelles… Et à notre sens, c’est bien dans le refus de ce nouveau dispositif que s’est nouée l’alliance entre la jeune fonction publique d’État et la classe politique. Les deux avaient à y perdre, du pouvoir pour la future haute administration qui frappait déjà à la porte, et des places pour les politiques, qui y dénonçaient une concession au (pseudo) esprit révolutionnaire de 68, Georges Pompidou lui-même n’y voyait qu’un retour au régime d’assemblée voire à l’installation d’un système de soviets… le Sénat composé en général de vieux routiers de la politique disposant de mandats longs et confortables, voyant très bien ce qu’ils avaient à perdre et par conséquent vent debout pour des raisons boutiquières, venait compléter ce nouvel équipage. 10 ans plus tard, François Mitterrand incorporait dans ses 101 propositions électorales un projet de décentralisation et cette promesse fut une des premières tenues après sa victoire avec l’adoption en 1982 et 1983 de ce que l’on a appelé les lois Defferre.

La décentralisation voulue par François Mitterrand

Dès l’été 81, dans les premiers jours de la période qualifiée « d’état de grâce », postérieure à l’élection présidentielle de François Mitterrand et au raz-de-marée socialiste aux législatives suivantes, le Parlement fut saisi de toute une série de projets de loi visant à une véritable révolution institutionnelle. Il faut insister sur un point : ce n’était pas un projet sorti tout armé du cerveau du nouveau chef de l’État et voulu par lui. L’affaire venait de plus loin puisque Valéry Giscard d’Estaing avait confié à Olivier Guichard, un des « barons du gaullisme », un rapport sur les besoins de modernisation et de décentralisation du système institutionnel français dont la charpente locale datait de la fin du XIXe siècle. Une commission présidée par Olivier Guichard, et à laquelle l’opposition de gauche avait refusé de participer, produisait un rapport intitulé « vivre ensemble » (!). Ce sont ses propositions qui constitueront l’armature du dispositif adopté à l’unanimité au tout début du mandat de François Mitterrand.

Cette unanimité témoigne de l’urgence de cette décentralisation, et s’il s’agissait d’une forme de bifurcation par rapport au projet gaullien de 1969, à défaut des solutions, les objectifs étaient exactement les mêmes. Et en particulier, osons le dire, un rééquilibrage au profit du politique du puissant système administratif français. Au chapitre des divergences, la suppression du maintien à l’état de l’exécutif des collectivités, et la composition des organes dirigeants, relevant en totalité de l’expression du suffrage universel.

La réforme reposait sur trois principes concernant la gestion des collectivités territoriales, l’application de la théorie des « blocs de compétences », le contrôle a posteriori de l’État, la régulation par le droit.

Les « blocs de compétences » et la « clause générale de compétence »

Aux côtés des communes et des départements, qui disposaient déjà d’une existence institutionnelle assez forte, on ajoutait les régions comme collectivité territoriale de plein exercice. Chacune de ces collectivités était dotée de compétences spécifiques dans une nouvelle répartition à la fois entre elles, mais également vis-à-vis de l’État. On ne détaillera pas ici les compétences respectives de chacune, en rappelant peut-être les plus importantes. Aux communes l’urbanisme local, c’est-à-dire la délivrance des autorisations de l’occupation de l’espace et en particulier le permis de construire, ainsi que l’élaboration et l’adoption des plans d’urbanisme locaux. Ainsi que la gestion des grands services publics tels que l’eau et les déchets. À elles également la propriété, la construction et la gestion des écoles primaires, l’Éducation nationale restant une compétence d’État. Aux départements, propriété, gestion et construction des collèges, responsabilité de la voirie départementale et les grandes compétences sociales au sein desquels la gestion et la délivrance des aides sociales, la protection de l’enfance et les personnes âgées. Aux régions enfin, le développement économique et l’aménagement du territoire, la formation professionnelle, la gestion des lycées et celle des transports hors agglomération. Donnée essentielle : malgré leur appartenance commune à la sphère publique, les rapports entre les trois types de collectivités ne sont pas des rapports hiérarchiques. Chacune devenant sujet de droit et disposant de sa souveraineté et de son autonomie par rapport aux autres. Par ailleurs, les collectivités disposent de ce que l’on appelle « la clause générale de compétence », ce qui signifie qu’elles peuvent intervenir en dehors du domaine strict de ses compétences légales dès lors que l’intérêt de son territoire le justifie. Pouvaient être ainsi justifiés les décisions de création d’un service public local, l’octroi de subventions ou d’aides matérielles, la réalisation de travaux, etc. Dans le même temps, et beaucoup ont tendance à l’oublier, l’État gardait des compétences centralisées considérables. L’énergie, l’environnement, l’Éducation nationale, les grands équipements, les grands services publics administratifs, sans compter bien évidemment l’exercice des compétences régaliennes avec tout ce qui s’y rattache.

Le contrôle a posteriori de l’État

Ce point constitue effectivement un changement considérable, car sur la base des préconisations du rapport Guichard, le législateur sautera le pas en ne maintenant pas à l’État, c’est-à-dire à l’administration essentiellement par l’intermédiaire des préfets, le pouvoir exécutif des collectivités comme le faisait le projet de 1969. Mais l’État conservera des prérogatives de contrôle et de coordination très importantes. D’abord par un système de contrôle a posteriori qui repose sur les principes suivants : tout d’abord, pour devenir exécutoire, toutes les décisions prises par les collectivités doivent être d’abord transmises en préfecture. Le caractère exécutoire se déduisant de l’accomplissement de cette formalité. Ensuite, le préfet dispose d’un délai de deux mois pour introduire devant la juridiction administrative un recours appelé « déféré préfectoral » qui s’il n’est pas suspensif — les collectivités bénéficiant comme l’État du « privilège d’exécution d’office » —, peut bénéficier d’un examen d’urgence par le tribunal administratif permettant d’en empêcher l’exécution.

La régulation par le droit

Dans sa pratique, l’auteur a pu constater que le simple déféré avait tendance à facilement tempérer les ardeurs. Et c’est ainsi que se sont installés massivement des processus de concertation et de négociation entre les exécutifs locaux et les services de l’État. Pour l’efficacité de ce système de contrôle, une importante réforme de la justice administrative a abouti à la mise en place d’un maillage cohérent de juridictions, et permis l’adoption d’une refonte du « code de justice administrative » de procédures efficaces. Avec la création des Chambres régionales des Comptes dans chacune des régions créées, le législateur avait mis en place un dispositif de surveillance et d’intervention pour éviter toute dérive financière dans la gestion des collectivités. Dès l’origine, un certain nombre de mesures strictes avait été inclus dans la loi : maintien des fonds publics des collectivités dans les comptes de l’État, et règlement des dépenses effectuées par ses comptables publics, interdiction du vote de budgets en déséquilibre, au contraire de ce que peut l’État.

En parallèle, celui-ci a également entamé une déconcentration de ses propres services. La liberté d’administration des collectivités locales et territoriales prévue à l’article 72 de la Constitution est toujours restée une liberté surveillée, voire très surveillée… Les rapports entre administration de l’État et exécutifs locaux flanqués de leur propre administration ont quitté, dans un processus souvent douloureux pour les représentants de l’État, les rivages de la décision autoritaire pour la pratique juridique de la transaction pragmatique, le juge n’étant jamais loin. Prétendre que les lois de décentralisation sonnaient la fin du jacobinisme français est simplement une faribole.

Dans un premier temps, la réforme fut perçue par les acteurs locaux comme une nouvelle répartition des pouvoirs sur lesquels beaucoup d’acteurs se jetèrent avec gourmandise pour connaître parfois mécomptes et désillusions, voire de sévères gueules de bois. Alors, il fut nécessaire de mieux comprendre l’organisation territoriale nouvelle et en particulier sa dimension juridique. Fournir par voie législative, jurisprudentielle ou doctrinale, aux acteurs locaux le droit dont ils avaient besoin, et former élus et fonctionnaires locaux à cette matière nouvelle. Ce furent les années 90, qui d’une certaine façon ont été l’âge d’or de la décentralisation à la française, qui malgré erreurs et contradictions permirent de prouver que ce nouveau dispositif institutionnel pouvait être un bien pour le pays. Et c’est probablement ce qui ressemblait à un succès qui motiva l’équipe des adversaires de cette révolution, de tout faire pour la vider de sa substance puis de la mettre à bas.

La haute fonction publique d’État à la manœuvre pour récupérer ses pouvoirs

Une des particularités de l’actuel système de gouvernance français est celle d’une forme de fusion entre la haute fonction publique issue du système des « grandes écoles » et en particulier de l’ENA et cette partie de la classe politique, qui assure la gestion politique de l’État. Il n’est pas nécessaire ici de revenir sur un sujet quasiment éculé, la démonstration de la mainmise totale des énarques sur les principales fonctions politiques du pays est totale. Et ceux qui ont été mandatés par cette haute fonction publique pour occuper des fonctions électives ont toujours exercé le pouvoir en s’appuyant sur un réseau serré d’acteurs issus de la même école. Le capitalisme de connivence et l’utilisation à grande échelle du pantouflage ont permis également d’infecter le monde des grandes entreprises, donnant à cette couche très particulière des pouvoirs considérables que ne justifiaient ni les compétences ni le sens de l’intérêt général. L’arrivée d’Emmanuel Macron au pouvoir relève d’une forme de coup d’État organisé par cette haute fonction publique qui l’a choisi, puis fait admettre par les grands intérêts économiques avant de le faire élire grâce à des méthodes grossièrement illégales sur lesquelles il faudra quand même un jour rendre des comptes.

Pour procéder au démontage systématique de la décentralisation, cette haute fonction publique a bénéficié de l’appui de l’équipe hétéroclite des universitaires incompétents, des éditorialistes ignorants ou cyniques, des journalistes panurgiques qui ont martelé à l’opinion publique que cette réforme était une catastrophe. L’histoire de cette déconstruction qui s’est déroulée sur près de 25 ans est à écrire, mais on peut rapidement en examiner quelques aspects.

Quand on veut noyer son chien…

Tout y est passé, la décentralisation était porteuse de tous les maux nous disait-on en permanence et il fallait la réformer et même pour certains la supprimer. Le premier mensonge était celui qu’elle avait inventé la corruption politique. Cette accusation s’est nourrie des affaires politico-financières qui se sont multipliées, plus par le fait que la justice locale s’en est emparée et que la presse régionale en recherche de lecteurs en a fait ses choux gras. Dans ce domaine pourtant, la décentralisation n’a pas inventé la corruption, elle l’a simplement décentralisée. Le vrai problème est celui de la corruption du sommet de l’État, qui s’est considérablement aggravé dans les années 80 (les années fric), la décision publique devenant l’outil essentiel de financement d’une vie politique aux dépenses inflationnelles.

On a également prétendu que l’accès des élus locaux aux responsabilités exécutives était, pour eux, le moyen de se doter de rémunérations considérables et indues. Il y a bien évidemment eu quelques dérives, voire des excès scandaleux, mais globalement, le système est resté beaucoup plus sain que ce qui se passait par exemple dans la citadelle de Bercy. Le système français permettait de mobiliser près de 500 000 citoyens dont l’essentiel était bénévole pour la gestion publique locale, et cette mobilisation citoyenne constituait non un poids, mais un avantage important. Qui a aussi le mérite d’être plus démocratique que de s’en remettre à une technocratie sans contrôle. Et puis, il y a eu tous ces reproches récurrents autour du mantra du « millefeuille » obèse et ingouvernable. une accusation complètement fausse concernant la première partie de la décentralisation et d’autant plus détestable que ce sont précisément les interventions de l'État central pour l’affaiblir qui ont contribué à l’installation de nouvelles strates rendant parfois le dispositif illisible.

Comment faire remonter les compétences vers le haut ?

La dernière grande loi positive nommée « Administration territoriale de la République » fut adoptée en 1992 sous la responsabilité de Pierre Joxe, alors ministre de l’Intérieur, pour compléter le dispositif de fonctionnement démocratique des collectivités ayant pour l’essentiel installé les compétences prévues par les lois de 1982. Le premier texte, sous prétexte de rationalisation, a commencé à faire remonter les compétences, fut la loi de 1999 adoptées sous l’égide de Jean-Pierre Chevènement, ministre de l’Intérieur, en instaurant l’intercommunalité. C’est à ce moment-là que Didier Lallement fut nommé Directeur général des Collectivités locales, ce qui est tout sauf anecdotique, le ton était donné. Grâce à cette réforme, l’on installait des structures qui n’étaient pas élues démocratiquement, qui reprenaient aux communes de base les compétences qu’elles avaient obtenues par les textes de 1982.

Ce fut ensuite une course sans fin avec la multiplication de réformes visant d’abord à vider le système de son contenu démocratique et si les communes furent les premières cibles, départements et régions suivront. Les communes ont vu par exemple toutes leurs prérogatives s’exerçant dans leur rapport démocratique de proximité avec leurs habitants, être transférées à des mastodontes comme les métropoles ou les communautés d’agglomération gérées par des technocrates en général détachés de la haute fonction publique d’État. Les maires se sont retrouvés confinés à des gestions quotidiennes ardues et décourageantes. Les postes électifs décisifs dans l’intercommunalité sont désormais le plus souvent occupés directement par des fonctionnaires territoriaux qui finissent par se présenter aux fonctions électives dans les collectivités où ils ont travaillé. Dans le même temps, la poursuite de la déconcentration des services de l’État a permis de restaurer les préfets dans des statuts de proconsuls, toutes les initiatives locales devant à nouveau recevoir des formes nouvelles d’accords préalables. Les grandes collectivités que sont les départements et les régions n’ont pas échappé au traitement. On notera tout d’abord que dès l’origine, l’État y est resté très présent dans la mesure où 80 % des directeurs généraux de service étaient des fonctionnaires d’État détachés en général issus de l’ENA…

Ensuite, les départements ont fait l’objet d’attaques récurrentes visant à les supprimer, comme étant devenus inutiles. On ne lancera pas ici le débat sur la pérennité du département, création de la Révolution, mais simplement rappeler que comme par hasard cette structure dont on ne veut plus est celle qui assure les compétences essentielles dans le domaine social : versement des allocations, protection de l’enfance, personnes âgées etc.

Les régions quant à elle ont fait l’objet après des campagnes d’opinion absurdes, d’une réforme assez monstrueuse dans sa conduite et dans ses résultats. François Hollande, sur un coin de table, dessina une nouvelle carte regroupant entre elles des régions sur la base d’arrangements parfois minables. Regroupement qui a mis à bas 25 ans de travail, a créé des entités sans queue ni tête, et alors qu’on prétendait vouloir faire des économies, a coûté une fortune. Un autre texte de 2015 a encore aggravé le tout, en supprimant notamment et comme par hasard la clause générale de compétence pour départements et régions, strictement cantonnés à leur compétence légale et interdits d’initiatives au profit de leur population.

Conclusion

La nécessité d’une décentralisation de la sphère publique avait été parfaitement identifiée par Charles de Gaulle à la fin des années 60. Son projet fut tenu en échec par l’alliance d’un certain nombre d’intérêts, au sein desquels figurait incontestablement cette haute fonction publique d’État en devenir, issue de l’ENA. Cette nécessité fut confirmée par le rapport Guichard qu’il serait difficile de qualifier d’anti-gaulliste. François Mitterrand entendit donner corps à ce projet nécessaire. Les 20 premières années de la décentralisation en démontrèrent l’impératif. Les 20 suivantes ont été celles de sa mise en pièce au profit d’une recentralisation au profit d’un État déjà privé de ses compétences essentielles au profit de l’Union européenne. La recentralisation est moins tentative de récupération de pouvoir de type jacobin, ou colbertiste, mais de parfaire par le bas l’affaiblissement drastique de la sphère publique voulue par le néolibéralisme. Pour les tenants de ce système, l’intérêt général se réduit à assurer l’efficience des marchés et de la concurrence « libre et non faussée ».

L’exercice de la souveraineté par le peuple français a été perdu par le haut avec l’UE. Il ne faut pas se tromper, même si l’histoire détaillée de ce qui s’est produit reste à écrire, la déconstruction de la décentralisation à la française poursuivait le même but. Et l’a malheureusement atteint. Ce n’est pas par hasard qu’Emmanuel Macron a soigneusement saboté le déroulement des élections municipales. En organisant un premier tour chaotique la veille du confinement et en sachant que le second ne pouvait pas avoir lieu huit jours plus tard, c’est-à-dire dans le respect de la loi. Et en fixant le deuxième dans des conditions tout aussi chaotiques quelques jours après le déconfinement. Le tout avec l’objectif probable d’une abstention massive destinée à priver les conseils élus d’une représentativité politique indispensable. Le processus, à quelques détails près, est le même pour les départements et les régions. Les collectivités locales françaises n’ont plus les compétences nécessaires à l’exercice de la souveraineté politique, elles ne disposent plus aussi de la légitimité démocratique indispensable. La déconstruction macronienne de la sphère publique française se poursuit.

Publié le 5 juin 2021
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