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Droit
Plaidoyer pour l’Europe de la subsidiarité

Christophe Beaudouin, docteur en droit et auteur de la Démocratie à l’épreuve de l’intégration européenne (LGDJ, 2014) explique comment la construction européenne fût l’occasion pour l’économie d’éclipser le Politique en s’appuyant sur une vision conquérante du droit. 

Plaidoyer pour l’Europe de la subsidiarité
Christophe BEAUDOUINEnseignant en droit
Publié le 16 juin 2020

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Reims, juillet 1962. Un rayon de soleil plonge dans la nef de Notre Dame qui n’a pas encore soigné toutes ses blessures de guerre. Dans le chœur, de Gaulle et Adenauer se recueillent côte-à-côte au son du Te Deum. Image puissante, émouvante, celle de l’Europe véritable. Leurs deux nations connaissent intimement la douleur de la souveraineté amputée. Ce n’est pas un gros mot, à l’époque. La souveraineté est au peuple ce que la liberté est à l’individu. Et ces chefs-là entendent non pas la transférer mais bien l’exercer dans des coopérations, inédites et stratégiques : les relations internationales, la défense, l’éducation. Ce sera le traité de l’Élysée. Une image qui tranche avec celle des conciliabules bruxellois, des commissions, cours, agences et autres comités d’experts qui sont la « gouvernance » de l’Europe actuelle.

Droit-pionnier 

Ni État fédéral, impossible sans peuple unique, ni confédération d’États, l’Union est un être hybride. Dans ce régime de polyarchie délibérative, les deux modèles concurrents d’Europe politique y cohabitent, à perte, avec un troisième, innomé, post-politique, efficace : le fonctionnalisme. Ce n’est pas un projet, mais une méthode : une fois les traités communautaires ratifiés, ce sont des acteurs non-politiques – multinationales, groupes d’intérêts, activistes, lawyers – qui investirent le nouveau terrain de jeu bruxellois. Ils recoururent à ses institutions, à son droit supranational pour servir leur propre agenda. En retour, les institutions purent se légitimer, auto-élargir leurs compétences en arguant de « pouvoirs implicites » et proclamer, au nez et à la barbe des États, l’immédiateté et la suprématie de toute norme européenne même sur les Constitutions. « Ce ne sont pas la force, ni la conquête qui servent l’unification, mais une force spirituelle, le droit » lança, ému, le premier président de la Commission, Walter Hallstein. Cette méthode des « petits pas » permit le recouvrement « graduel, indirect et irréversible » des champs publics nationaux par le droit et la soft law communautaires, selon la physique de la tache d’huile. Son succès supposait de « ne pas annoncer clairement son plan d’ensemble », comme l’expliqua son concepteur Ernst Haas. 

Laboratoire de la gouvernance globale

Ainsi, la communauté d’États rendus égaux par le droit de veto et le marché protégé par la préférence communautaire, devaient, à la faveur de cet engrenage fonctionnaliste, se laisser saisir par paradigme néolibéral, l’effacement des frontières et distinctions. A la souveraineté des nations se substituait celle des flux. Vers la fin du siècle, la doctrine utilitariste Law and Economics (le Droit soumis à la science économique) investit la législation et la jurisprudence européenne, et celle du New public Management (la gouvernance par les nombres) bouleversa notre culture institutionnelle : du gouvernement à la gouvernance, de la loi à la régulation, du peuple à la société civile, du territoire à l'espace sans frontières, de la séparation des pouvoirs à l’équilibre institutionnel, de la quête du Bien commun à la satisfaction des préférences subjectives. 

Fini le « super-État » rêvé par les uns, honni par les autres. L'Union est un « processus ». « Sans cesse plus étroite » (art. 1 TUE), elle se définit par son propre mouvement, à l'image du monde mobile qu’elle porte en elle. Les États n’y disparaissent pas mais sont mis en réseau, les administrations supranationales, les lois, y compris le droit des libertés concourent à la nouvelle utopie circulatoire. « Nous sommes une matière qui épouse toujours la forme du premier monde venu » écrit Robert Musil. Tout l’ordre européen est ainsi bâti sur le principe de marché unique, européen, puis global. « L'Union européenne étant un laboratoire pour la coopération supranationale transfrontalière, c'est tout naturellement qu'elle se pose en championne de la gouvernance mondiale » se félicita l’ex-président Barroso, poursuivant le rêve de Jean Monnet, qu’il cite : « La Communauté elle-même n'est qu'une étape vers les formes d'organisation du monde de demain ». Une simple escale ? 

Remettre la subsidiarité à l’endroit

Mais la période post-Covid qui s’ouvre semble annoncer la fin de la croyance puérile selon laquelle le monde est un simple puzzle à assembler. Partout résonnent les appels à la souveraineté, au réenracinement, à la relocalisation, à la désaliénation, à la participation, à la préférence écologique, à la vie authentique. « L’universel, c’est le local moins les murs » dit le poète Torga. Contre la civilisation de masse techno-marchande, s’exprime ici un profond désir de subsidiarité. Issu d’Aristote et saint Thomas, le principe de subsidiarité fût explicité par la doctrine sociale de l’Église. La personne humaine disposant naturellement du libre-arbitre (liber arbitrium) et de la liberté d’accomplissement (libertas), elle doit les exercer sans « remettre à une société plus grande ce qui peut être accompli par une plus petite. » Dans la pratique européenne, le principe est inversé. 

Une Europe de la subsidiarité remise à l'endroit reposerait sur les principes suivants : 1) Chaque citoyen et chaque peuple ne délègue ses pouvoirs que de manière subsidiaire, contrôlable et révocable ; 2) L’Union n’intervient que si elle est la mieux à même d’atteindre certains objectifs et que le contrôle démocratique n’en est pas altéré ; 3) Les Constitutions nationales forment la règle supérieure et le droit de l’Union, même postérieur, doit les respecter ; 4) Les Parlements nationaux ont le droit d’initiative européenne, contrôlent les activités de l’Union et peuvent opposer un droit de veto pouvant mener à la non-participation du pays concerné ; 5) Le peuple peut par référendum d’initiative se saisir de tout sujet d’intérêt européen : la cour suprême, c'est le suffrage universel.

Un tel renversement d’organigramme pourrait, idéalement, s’opérer grâce à un court traité international venant coiffer les traités existants. Pour une Europe des souverainetés partenaires coopérant dans l’esprit de Reims, c’est-à-dire pour l’Europe véritable.

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