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Histoire contemporaine
Václav Havel, Une présidence disruptive (Partie 3)

EXPERTISE. Dans cette troisième partie d’une longue étude consacrée à la vie et à l’œuvre de Václav Havel, Eric Larue explore le passage de la République Tchèque d’une économie planifiée rigide à une économie de marché au cœur des années 1990 post-soviétiques.

Václav Havel, Une présidence disruptive (Partie 3)

Vers l'économie de marché : Privatisations et restitution

- Introduction

La restitution de la propriété privée aux citoyens a caractérisé une grande partie de la situation économique des premières années de Havel à la tête de la Tchécoslovaquie et de la République tchèque. Elle a commencé par une "privatisation à petite échelle" qui était plus ou moins complète en 1991, suivie par une "privatisation à grande échelle des grandes entreprises d'État" qui a pris plusieurs années. Havel n'était satisfait ni du rythme des réformes économiques ni de leur ampleur et, selon lui, "les réformes avaient abouti à l'apparition d'un marché plutôt qu'à la réalité".

L'institution de ce projet par Havel lui valut des critiques pour la logistique de sa mise en œuvre,ainsi que pour avoir rendu les droits de propriété aux bourgeois. Certains ont profité de ce processuschaotique pour revendiquer la propriété de propriétés dont ils n'étaient que les administrateurstemporaires. Havel déplore rétrospectivement que "j'aurais dû me fier bien davantage à mon propre bon sens et faire moins confiance aux experts" (To the Castle and Back).



Pour Havel, le type d'économie en place informe en fin de compte l'expérience d'un individu de ce que signifie être humain, ainsi que son sens des responsabilités. En d'autres termes, la propriété et les systèmes économiques de récompense sont essentiels à l'expérience psychologique humaine, et sont donc d'une grande importance à ses yeux.

"Jusqu'à ce jour, certaines personnes secouent la tête parce qu'un château qui abritait une école d'infirmières a été rendu à un comte revenu de Dieu sait où.

Mais même cela était la bonne chose à faire. Si c'est la justice que vous voulez, alors elle doit être pour tout le monde" (To the Castle and Back).



Bien qu'il ait insisté sur la réforme économique, Havel s'en est finalement remis à la volonté du parlement, comme il l'avait toujours dit.

Malgré sa ferveur pour le changement, il se méfiait énormément de la façon dont "certains aspects des réformes sont devenus une idéologie", qu'il qualifiait de "dangereuse" (Méditations de l'été). Tout comme il était opposé aux extrêmes du communisme, il était passionnément "contre un capitalisme incontrôlé, dépourvu de vision morale directrice" (Barney). À l'époque moderne, cela s'est traduit par une "pression vers une uniformité sans âme" (To the Castle and Back) et par "la croissance pour la croissance". Tout comme dans le bloc soviétique, "le souci de soi et de ses biens matériels pourrait facilement submerger une culture capitaliste qui va trop loin dans sa recherche du succès.



En République tchèque, les conditions macroéconomiques initiales au début de la transition étaient bonnes par rapport aux conditions dans d'autres pays en transition et ont permis d'élargir le champ des décisions de privatisation. La privatisation était censée améliorer les performances des entreprises. Contrairement à ces attentes, après l'achèvement du programme de privatisation au cours de la période 1991-95, l'économie tchèque a connu une récession au cours de la période 1997-99. La récession économique a révélé les faiblesses de la privatisation - institutions juridiques inappropriées, absence de restructuration systématique des grandes entreprises. L'aggravation de la

situation macroéconomique a à son tour accéléré le retard de la privatisation des participations résiduelles de l'État dans les banques et les industries de réseau au profit d'investisseurs étrangers stratégiques au cours de la période 1999-2002.

Bien que seul un tiers environ des actifs totaux (mesurés en valeur nominale) destinés à la transformation aient été privatisés par le biais de bons, la privatisation tchèque est bien connue dansce contexte pour l'utilisation étendue du programme de bons. Dans le cadre de cette privatisation, environ 40 % des biens ont été restitués gratuitement aux propriétaires d'origine : biens expropriés après la prise de pouvoir communiste en février 1948 (par restitution), biens des coopératives (biens restitués aux anciens agriculteurs) et biens saisis pour la plupart dans les municipalités par le régime communiste (services publics, appartements). Le reste a été vendu selon les méthodes habituelles. Une partie considérable de la communauté internationale a été impressionnée par la privatisation de masse réalisée grâce au programme de bons, même si, au début, ses architectes ont dû persuader le public des avantages.

Le programme de bons a rapidement augmenté la part du secteur privé enregistré dans le PIB et a empêché une métamorphose radicale en un autre type de "perestroïka". Malheureusement, cette tentative de créer un "capitalisme national" par la distribution de biens de l'État aux citoyenstchèques a partiellement échoué. Le même problème a été rencontré que dans le cas des ventes directes aux résidents, qui représentaient une autre méthode de privatisation importante à grande échelle utilisée dans le pays - le manque de capitaux privés. Même si la majorité des anciennes entreprises d'État ont été rapidement privatisées, l'État a continué à financer les entreprises par l'intermédiaire des grandes banques qui sont restées sous son contrôle. En conséquence, le risque moral des propriétaires privés et la mauvaise gouvernance des entreprises sont devenus presqueomniprésents.

- Cadre juridique et mise en place des privatisations

Le cadre juridique de base de la privatisation de masse a été fourni par la loi de février 1991 sur la privatisation à grande échelle, qui prévoyait l'utilisation de diverses méthodes pour privatiser les moyennes et grandes entreprises, y compris la privatisation par coupons. Comme le prévoyait initialement le gouvernement de Vaclav Havel, la privatisation de masse devait être mise en œuvre en deux vagues, et cette disposition a été maintenue par la République tchèque après la scission (en Slovaquie, au contraire, il n'y a eu qu'une seule vague, les bons déjà distribués pour la deuxième vague étant remboursés sous forme d'obligations d'État).

Les deux vagues devaient s'étaler sur une période de deux ans, mais elles ont été quelque peu retardées : la première a été mise en œuvre en 1992, la seconde seulement en 1994. Il s'est avéré que tout le processus de compilation, de traitement et d'approbation des projets de privatisation, ainsi que le transfert de propriété aux nouveaux propriétaires, était assez long. La rapidité de la mise en œuvre, qui était l'un des principaux objectifs de la privatisation par coupons, a ainsi été fortement compromise.

- Mise en place

En République tchèque, le programme de privatisation à grande échelle a concerné environ 70 % des 4 800 entreprises publiques de Tchécoslovaquie de l'époque. Le programme a été mis en œuvrepar une combinaison de différentes méthodes, mais la privatisation par coupons a été quantitativement la plus importante.

Au cours de la première vague, la privatisation de masse a impliqué l'offre de quelque 1 491sociétés par actions (988 tchèques et 503 slovaques), d'une valeur nominale de 299 milliards de CSK ; et au cours de la deuxième vague, de 861 sociétés par actions (uniquement tchèques) dont 676 étaient nouvelles et 185 de la première vague, d'une valeur nominale de 155 milliards de CSK.Le montant réel des biens privatisés par la méthode des coupons a été légèrement inférieur au montant initialement offert : sur l'ensemble de la période 1991-96, la valeur nominale des actions privatisées par la méthode des coupons s'est élevée à 342 milliards de CSK, ce qui correspond à55% de la valeur de tous les biens privatisés dans le cadre du programme de privatisation à grandeéchelle. En termes d'actifs totaux de l'État, environ 25 % ont été privatisés par la méthode des bons.



Il appartenait à l'entreprise de proposer la combinaison souhaitée de différentes méthodes, y compris la part du capital à privatiser par coupons. En dehors des 3% du capital qui devaient être versés au fonds de restitution, une entreprise pouvait en principe proposer d'être privatisée en utilisant le système des coupons pour la totalité des 97% restants de son capital. Cette pratiquesemble

en effet avoir été fréquente : au cours de la première vague, 39,7% des projets ont utilisé les bons comme seule méthode de privatisation. En moyenne, au cours de la première vague, les entreprises ont utilisé la privatisation par coupons comme méthode pour distribuer 81 % de leurs actions, ce qui représente 63,5 % de la valeur totale du stock ; tandis que lors de la deuxième vague, le chiffre correspondant était de près de 70 % de la valeur du stock.

- Mode de privatisation de masse

L'approche générale suivie était organisée de manière centralisée (contrairement à la privatisation à petite échelle), le gouvernement d’Havel ayant préparé et publié une liste détaillée des entreprises à privatiser au cours de la première et de la deuxième vague de privatisation.



Aucune proportion fixe du capital ne devait être réservée aux bons, mais tout ce qui n'était pas privatisé par d'autres méthodes l'était généralement par le biais du système des bons. Ainsi, l'inclusion des entreprises dans la privatisation de masse était "semi" volontaire : le gouvernement décidait quelles entreprises devaient être privatisées dans le cadre du programme de privatisation à grande échelle, mais comme une entreprise pouvait proposer sa propre privatisation la privatisation par le biais de bons n'était pas obligatoire.



Les bons étaient libellés en points d'investissement, où chacun des 1 000 points d'investissement avait une valeur prédéterminée au début de la première série d'enchères. Les bons ne sont pas des instruments au porteur (et donc immédiatement négociables) où ils ne deviennent normalement négociables qu'après avoir été convertis en actions d'entreprises ou en fonds d'investissement (bien qu’ils puissent être transférés aux héritiers).

Les certificats de propriété pouvaient être utilisés pour acquérir des actions d'entreprises en cours de privatisation ou de FIP

- Fonds d'investissement pour la Privatisation

De nouvelles institutions financières, généralement appelées fonds d'investissement pour la privatisation (FIP), devaient jouer un rôle fondamental d'intermédiaires financiers dans la période post-privatisation. Étant donné que la mise en œuvre de la privatisation de masse avait généralement entraîné une forte dispersion de la propriété entre les mains de nombreux petitsactionnaires, les FIP devaient offrir une possibilité de diversification du portefeuille, mais sans fragmentation excessive des participations individuelles.

- Réglementation juridique des FIP

Havel s’est appuyé sur la libre entrée des fonds d'investissement, qui devaient être axés sur le marché et créés spontanément par des entités juridiques indépendantes, elles-mêmes le plus souvent établies par d'autres personnes morales ou physiques (qu'il s'agisse de banques privées, d'entreprises privées, d'autres intermédiaires financiers existants ou nouveaux, de particuliers),tandis que le gouvernement ne devait fournir que le cadre réglementaire de base.

En République tchèque, un contrat entre le FIP et une société de gestion externe, normalement son fondateur, était obligatoire. La loi de 1992 a aboli cette obligation, et certains fonds créés au cours de la deuxième vague sont donc autogérés.

Un fonds ne peut pas investir plus de 10 % de ses actifs dans une seule entreprise et ne peut pas détenir plus de 20 % des actions d'une seule entreprise. Les FIP sont donc peu réglementés sur le modèle standard des investisseurs institutionnels à portefeuille diversifié, censés s'engager principalement dans la gestion "passive" de portefeuille (c'est-à-dire la négociation d'actions d'entreprises) ; cependant, ils ont aussi été occasionnellement, en tant qu'actionnaires principaux ouen coalition avec d'autres actionnaires, actifs dans les conseils de surveillance des entreprises

- Les FIP en pratique

Au cours de la première vague de privatisation de masse en Tchécoslovaquie, le recours à l'initiative privée a conduit à la création de quelque 429 FIP (plus de 260 en République tchèque) ; au total, 354 fonds ont participé à la deuxième vague. Sur les 354 fonds participant à la deuxième vague, 133 étaient d'anciens

fonds d'investissement créés lors de la première vague, 63 étaient des fonds d'investissement nouvellement créés, 120 étaient des fonds communs de placement à capital fixe et 38 étaient desfonds communs de placement à capital variable.

La grande majorité des sociétés d'investissement des deux vagues n'ont créé qu'un seul fonds, maisplusieurs des groupes d'investissement les plus puissants ont créé un grand nombre de fonds. Aucours de la première vague, 336 sociétés d'investissement ont créé un total de 428 fonds ; mais alors que 301 sociétés d'investissement n'ont créé qu'un seul fonds chacune, les 35 sociétés restantes ont créé les 127 autres fonds.

De même, au cours de la deuxième vague, 238 sociétés d'investissement ont créé un total de 349 fonds ; là encore, 191 sociétés d'investissement n'ont créé qu'un seul FIP chacune, alors que les 47sociétés restantes ont créé les 158 autres fonds. Après les modifications juridiques du début de 1996 permettant aux FIP de contourner les réglementations, plusieurs FIP se sont transformés en holdings et ont été exemptés de la limite de 20 %.

- Qui contrôle les FIP ?

Bien que les FIP soient détenus par des actionnaires individuels privés - des citoyens qui ont échangé leurs bons contre des actions de FIP - les institutions financières, principalement les banques en tant que propriétaires principaux et dominants des sociétés gérant les FIP, les contrôlentde facto, ce qui génère des conflits d'intérêts potentiels.

Sur les 13 plus grandes sociétés d'investissement de chacune des deux vagues, 11 ont été créées par des institutions financières lors de la première vague, et 6 lors de la seconde. Les quatre plusgrandes banques (Ceska Sporitelna, Investicni a postovni banka, Komercni banka et Ceskoslovenska obchodni banka), qui détiennent toutes des participations importantes de l'État (40 à 45 %), étaient bien représentées dans ce groupe de 13, car elles sont les institutions mères des plus grandes sociétés d'investissement qui créent des FIP.

Par conséquent, un certain nombre de sociétés d'investissement ont des participations importantes dans le capital de l'État, bien que des sociétés d'investissement privées aient également étéreprésentées (3 lors de la première vague et 7 lors de la deuxième vague).

- Problème commun aux économies en transition

Dans les économies en transition, cependant, les marchés financiers ne sont pas encore pleinementdéveloppés ; ils ont tendance à avoir une faible capitalisation par rapport au PIB, un chiffred'affaires relativement faible - même dans les pays comme la République tchèque où la privatisation de masse a été largement utilisée et où la capitalisation est relativement élevée - tant en ce qui concerne la capitalisation que le PIB (voir le rapport de la BERD sur la transition 1995,1997; en 1996, par exemple, la capitalisation du marché était de 43. 5% du PIB.

Le problème de gouvernance dans les économies en transition est donc la mise à disposition de capitaux supplémentaires pour l'investissement, et les fonds d'investissement, dont le financement a pris la forme de bons de privatisation de masse, ne sont pas en bonne position pour apporter des capitaux réels pour la restructuration.

- Implications pour les performances économiques

Les marchés des capitaux et les marchés financiers des économies en transition sont particulièrement faibles et presque toute la propriété privée qui n'est pas entre les mains des fonds d'investissement est au contraire contrôlée par des initiés, qu'il s'agisse de travailleurs ou de dirigeants. Il n'est pas clair si les problèmes de gouvernance particuliers soulevés par la propriété d'initiés sont plus ou moins graves.



L'interprétation habituelle est que le durcissement des contraintes budgétaires a motivé une telle amélioration des performances des entreprises publiques qu'elles ne pouvaient pas être distinguées de leurs homologues privatisées. Il convient de noter que ces études constatent généralement de meilleures performances dans les entreprises de novo, et parfois dans des cas particuliers dans les entreprises à capitaux étrangers. En ce sens, ces études peuvent confirmer que toutes les formes de privatisation n'ont pas particulièrement réussi à stimuler l'amélioration des performances.

- Conclusions sur la privatisation

La propriété à grande échelle par des fonds d'investissement, générée au cours de la privatisation de masse, peut être loin d'être idéale. Une fois qu'un marché

financier vaste, profond, liquide et efficace est mis en place, l'implication des fonds d'investissement dans la gouvernance d'entreprise n'est ni probable ni nécessaire. D'ici là, il ne faut pas s'attendre à ce que les fonds d'investissement jouent un rôle majeur dans le gouvernement d'entreprise des sociétés dans lesquelles ils investissent, laissant ainsi une plus grande marge de manœuvre à la direction qu'il n'était prévu à l'origine.

En outre, le rôle de premier plan résiduel et involontaire des banques d'État dans la création et la propriété des fonds d'investissement pourrait bien avoir un impact négatif sur la gouvernance des fonds et, indirectement, sur la gouvernance des entreprises.

Dans le même temps, il n'existait ni solutions idéales ni marchés financiers instantanés au début de la transition. Il existe une présomption théorique - jusqu'à preuve du contraire - selon laquelle la propriété des fonds d'investissement est probablement meilleure que la propriété d'initiés, et il existe des preuves empiriques de ce fait. En outre, les preuves très limitées qui apparaissent actuellement suggèrent que la propriété des fonds d'investissement peut être associée à une certaine amélioration des performances des entreprises, du moins par rapport à d'autres entreprises privatisées.

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