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Echec de la décentralisation française : les élus et les règles Abonnés

OPINION. La décentralisation française se retourne contre nous : elle n'est plus la liberté des citoyens dans leur collectivité, mais la liberté des élus. La supériorité d'un pouvoir politique tenu par les élus est de tradition pour tous les régimes politiques français, ceux-ci considérant notre administration comme un instrument à leur service.

Echec de la décentralisation française : les élus et les règles

Les élus locaux sont les enfants gâtés de la République. L'Etat les traite comme ses enfants car il les met sous sa tutelle, les place sous l'autorité de ses lois toujours plus précises, plus directives et plus nombreuses. Mais ces enfants sont gâtés car, le plus beau, est qu'une bonne part de ces lois, de leur nombre, de leur complexité, ne procède presque pas de la volonté des ministres et de leurs bureaux mais des élus locaux eux-mêmes entendant que s'y inscrivent les cas particuliers, les assouplissements, les exemptions permettant de donner à leur commune, leur département ou leur région des solutions particulières qu'ils estiment indispensables à leur territoire. Depuis une vingtaine d'années, on assiste particulièrement à l'évolution de la législation qui habille sous forme de règles générales les sollicitations d'égoïsmes politiques souverains et les petits arrangements locaux.

Evidemment, d'autres facteurs co-agissent à rendre les lois plus nombreuses et plus complexes. Le résultat est aggravé par le fameux mille-feuilles territorial, c'est à dire l'empilement des niveaux d'administration locale (communal, intercommunal, départemental et régional), qu'on ne veut surtout pas remettre en question par peur du sacrilège qui consisterait, aux yeux des élus, à diminuer le nombre de leurs fiefs. Mais la rançon à payer est qu'il faut faire vivre ensemble cette communauté par une débauche d'institutions et de règles de coordination. Et aucun projet public d'ampleur ne pourra se dispenser de l'accord entre les d'élus de tous niveaux pour le décider et le financer, ce qui abandonne les réalisations publiques au marché noir de leurs relations personnelles (projet d'aéroport de Nantes).

S'y ajoute notre goût pour la réforme dans le style technocratique au passif duquel on doit porter la prolifération des réglementations, leur extrême minutie, leur mise à jour permanente, en répugnant à laisser la moindre marge de liberté à ceux qui devront leur obéir.

S'y associe également le fait que le législateur ne s'impose aucune rigueur simplificatrice ni le moindre recul par rapport à l'actualité, ne craignant pas, dans tous les domaines d'ailleurs, de se déchaîner en règles nouvelles sous les à-coups permanents de l'actualité.

On ne manque pas d'illustrations où le perfectionnement de la réforme est poussé jusqu'à l'absurde sous l'effet cumulé de tous ces facteurs. Suite à l'épisode des "emprunts toxiques" souscrits par un certain nombre de communes provoquant leur surendettement pour des générations, la loi de sécurisation bancaire du 26 juillet 2013 leur fait désormais interdiction d'y recourir, exception faite où la signature d'un tel contrat leur permettrait de faire face... aux dépenses nées d'un contrat toxique antérieurement souscrit! Une deuxième illustration peut être donnée avec la loi du 16 décembre 2010 qui relance la politique de fusions de communes, de nouvelles communes plus vastes étant mieux à l'échelle des contraintes d'un monde moderne. Pourtant, la même loi, dans un de ses articles, installe, en contradiction avec son objectif, une procédure - certes temporaire - de défusion de communes ! Et ce casse-tête à propos de la métropole du Grand Paris : la loi a pu prévoir la rétrocession aux communes des compétences qu'elles lui avaient pourtant délégué ; dans ce cas, ces compétences peuvent être exercées, soit par la création d'un syndicat intercommunal qui devra s'installer sur des périmètres de 300 000 habitants, soit, par convention... par la métropole ! Tout est possible et son contraire parce qu'il ne faut pas déplaire aux élus.

Alors en quoi la loi reste-t-elle encore la règle générale que tout le monde doit respecter ? Cette conception de la loi, adossée à l'article 9 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 qui veut qu'elle soit "la même pour tous", doit empêcher les situations d'immunité, les privilèges, qu'on refuse à certains le bénéfice d'avantages accordés à d'autres. Or, on ne peut plus faire abstraction de l'expérience : l'idée d'un droit s'imposant à la totalité des élus autour d'un minimum de règles communes, qui avait encore sa réalité au moment de la grande décentralisation des années Mitterrand-Defferre (1982), n'est plus qu'un faux-semblant. Sous l'apparence de la loi identique pour tous, comme le révèlent ces illustrations, on s'oriente vers une généralité en quelque sorte relative. La loi reste générale dans la mesure où elle dispose sans considération apparente du cas particulier qu'elle entend régir. Elle se présente comme si elle s'adressait à tous. Mais, au nom d'intentions généreuses, du pragmatisme, de la paix avec le pouvoir local, on la fragmente et on y développe toutes les exceptions conférant à la "généralité" ainsi entendue une portée de plus en plus réduite, à l'opposé des lois historiques qui ont constitué los collectivités locales (1871-1884-1982). On pourrait avantageusement donner à relire ces lois historiques de décentralisation qui étaient des modèles de clarté, de décision et d'inspiration.

Il y a là un dévoiement de la loi, une atteinte à sa valeur libérale perpétrée par surprise puisque ces arrangements sont élaborés plus ou moins dans le secret. Le redécoupage de nos régions en 2015 l'a magistralement illustré n'ayant pu échapper à la puissance de pénétration des demandes individuelles des grands élus locaux cherchant à donner, auprès du président de la République souverain, efficacité à la défense des intérêts spécifiques de leur collectivité (isolement de la Bretagne, création d'une région Nouvelle-Aquitaine ou Occitane contre nature). Pour l'accès d'une agglomération au statut supérieur de métropole, on a revu les critères de création dans le seul intérêt d'y inclure celle de Nice sur sollicitation de son maire (2010). Et encore, ne s'agit-il ici que de quelques illustrations, peut-être les plus visibles, d'une situation généralisée. En dépit d'intentions réformatrices claires et décidées au départ, le dernier mot appartient toujours à la mêlée politique. Ce qui explique en très grande partie l'incroyable complexité administrative de notre pays. Sous la bannière du droit et de l'intérêt général, du perfectionnement scientifique de nos structures et des mécanismes administratifs, c'est le chaos des solutions particulières, de l'éparpillement des institutions et des arrangements locaux. Et quoi de plus unitaire, de plus centraliste, finalement de moins démocratique, que ces arrangements qui sacrent l'autorité des grands élus et de leur parti politique qu'on repère sur un échiquier politique et non sur une carte géographique.

Faire confiance au parlement pour régir nos collectivités locales supposerait qu'il puisse y avoir, entre l'un et les autres, une véritable dualité, ce qui ne peut être le cas avec le cumul des mandats locaux et nationaux que l'Etat n'a jamais voulu se résoudre fermement à interdire. Le système permet aux grands-élus, cadres des états-majors des partis politiques, d'obtenir le vote de toutes les dispositions législatives dans le sens qu'appellent leurs considérations personnelles. Et l'Etat a toujours pensé qu'il fallait mieux éviter les réformes d'envergure et que les choses progresseraient mieux par des solutions dosées et marchandées. Nos institutions sont dessinées par et pour le jeu de purs professionnels de la politique. Et on voit ces institutions faire un retour inattendu à leurs origines historiques, à la réalité de féodalités de l'Ancien régime qui peinent à se moderniser parce qu'il ne faut rien refuser aux seigneurs dans leur fief. Mais la rançon à payer est aujourd'hui le gaspillage d'institutions, de normes et d'argent permettant de faire vivre une nébuleuse d'institutions (syndicats de communes, communautés de communes, communautés d'agglomération, communautés urbaines, métropoles, syndicats mixtes et pôles métropolitains, ententes entre collectivités...) et de normes (schémas, plans, contrats, programmes, délégations de compétences...) toujours plus nombreuses et difficiles à connaître.

Et le citoyen ? Il éprouvera de plus ou moins près toutes les conséquences d'une administration complexe, lente et fiscalement couteuse même si sa vie locale ne lui parait susciter ni de grandes passions ni de grands périls. Mais sait-il la différence entre une commune et une métropole ? A qui paye-t-il ses impôts ? Comment sont réparties les compétences entre les régions et leurs départements ? C'est que nos institutions sont davantage configurées par leur complexité pour les élus que pour lui-même. Et comment peut-il sanctionner par son vote les responsables d'un projet qu'il désapprouve (grands travaux d'infrastructure, regroupement intercommunal...) puisque tous les niveaux d'administration en auront été partie prenante. Ce n'est pas le moindre défaut de la complexité. Et la transparence de nos institutions et de leur fonctionnement, évidement nécessaire, n'est plus un objectif lorsque ces institutions ne se laissent plus discerner à la vue de tous. Alors, un pays qui ne comprend plus grand chose ne croira plus en rien, sinon au marché noir de la politique. La décentralisation française se retourne contre nous-mêmes : elle n'est plus la liberté des citoyens dans leur collectivité, ce qui était sa vocation, mais la liberté des élus. La supériorité d'un pouvoir politique tenu par les élus est une tradition jalousement gardée par tous les régimes politiques français, ceux-ci n'ayant jamais admis que notre administration soit autre chose qu'un instrument à leur service.

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