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Décentralisation
Échec de la décentralisation française : notre tempérament national Abonnés

OPINION. Ce texte de Bertrand Faure fait suite à celui publié il y a deux semaines sur cette question fondamentale de la décentralisation et de son échec. Échec dont la cause est à chercher, selon l’auteur, dans cette volonté de décentraliser, paradoxalement, dans le plus pur style jacobin.

Échec de la décentralisation française : notre tempérament national

Le problème est que nos collectivités territoriales, pourtant constamment réformées, continuent d'offrir bien des commodités pour le pouvoir central de l'Etat lui-même. Les résultats obtenus au titre de la décentralisation n'ont pas permis de freiner le développement de tous les vices auxquels cette décentralisation est spécialement sujette et les a poussés du côté même où, suivant une inclinaison naturelle, elle penchait déjà. Ces vices réapparaissent sans cesse avec une physionomie un peu différente mais toujours reconnaissable : on voit toujours l'Etat aider, empêcher, permettre. L'extrême morcellement des compétences distribuées aux collectivités par des textes surchargés en conditions d'exercice fût à l'opposé des préconisation de départ (Rapport O.Guichard, 1976). Toutes interviennent dans les mêmes domaines (environnement, éducation, transports, social...) et on ne sait plus qui fait quoi. On assiste, au surplus, à un quadrillage complet de leurs conditions d'exercice, la collectivité compétente devant élaborer un schéma, prendre l'avis des autres collectivités, créer des commissions, satisfaire aux objectifs légaux... "On décentralise en centralisant", ironisait le doyen Vedel. La tendance technocratique et jacobine l'emporte. Au moment même où le président Hollande proclamait la nécessité d'un "choc de simplification", sa majorité parlementaire votait la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique locale créant, sous des appellations diverses, une vingtaine de commissions et une quarantaine de documents de planification, d'avis ou de conventions nouveaux ! On expertisait au même moment qu'à peu près 400 000 normes s'imposaient aux collectivités territoriales pour un coût d'application de deux milliards d'euros (Conseil national d'évaluation des normes, 2013).

Dans ces conditions, il n'existe pas d'initiative locale d'envergure qui ne puisse se dispenser de la collaboration de tous les acteurs publics. Mais alors le retour à l'unité de commandement se fait  inévitablement par l'accord général et le contrat avec l'Etat. Drôle de guerre où l'administration d'Etat vient toujours replacer ses objectifs, ses méthodes, ses contrôles avec l'impossibilité de sortir du fatiguant et monotone balancement entre la toute puissance administrative des ministères et celle politique des élus locaux. L'administration d'Etat continue de remplir toute la sphère de l'action publique qu'il ne peut se résoudre à laisser vivre. Il ne faut pas s'y tromper : ce qui est présenté ici comme une critique de nos collectivités territoriales recouvre, en réalité, une critique des élites dirigeantes et des institutions réformatrices de l'Etat.

Le tort est d'avoir transposé dans notre décentralisation par laquelle on voulait traiter le mal de l'Etat tout puissant cet esprit géométrique, logicien, cet appétit de réglementation et de contrôles qui est précisément à la racine de la centralisation. Cet échec de vouloir décentraliser dans le plus pur style jacobin, la décentralisation la porte toujours dans ses flancs. Alors, non seulement l'autonomie acquise par les compétences confiées aux collectivités ne procure qu'une décentralisation limitée, mais encore, notre territoire est abandonné aux arrangements locaux et nationaux multipliés à l'infini, à l'entente entre les élus, aux tours de table, aux montages financiers, c'est-à-dire à un état d'anarchie parce que la France n'a plus aucun ordre territorial. Ce n'est qu'une illustration de nos vicissitudes : les 16 kilomètres de la ligne ferroviaire Genève-Annemasse auront été réalisés à raison de 14 km côté suisse et 2 km côté français. En peu de temps, côté Suisse, un simple accord entre l'Etat et le canton compétent a permis de financer les 1,25 milliards d'euros nécessaires. Côté français, un tour de table en réseau ferré de France, l'Etat, la région Rhône-Alpes, le département de la Haute Savoie, Annemasse agglomération et le syndicat intercommunal d'aménagement compétent ne parvient pas à dégager 235 millions d'euros par mauvaise volonté de certaines de ces institutions. La réalisation du projet aura été retardée de trois ans. Le constat n'échappe à la vue de personne d'une administration complexe, lente, opaque et coûteuse (Rapport E.Balladur 2009). La France inexorablement centralisée et pulvérisée à la fois est davantage une infirmité qu'une maladie : elle n'est pas un mal subit et n'est justiciable d'aucun remède, d'aucune recette rusée que nos réformateurs nous vendent pour pallier ses inconvénients (subsidiarité, expérimentation et bientôt différenciation des normes) tant elle procède de l'Histoire et de notre tempérament.

Il y a peut-être méprise dans la volonté de décentraliser sans en payer le prix, sans en vouloir les conséquences, les décentralisateurs les plus farouches voulant pourtant un statut "national" du fonctionnaire territorial, organisé en corps à l'identique des corps de la fonction publique de l'Etat. On entend également en matière fiscale l'indignation unanime à dénoncer les impôts locaux qui frappent inégalement les citoyens selon leur collectivité de rattachement. La méprise est que, sous une revendication de liberté, s'exprime au fond une aspiration à l'égalité qui est, pour les français, une passion anti-décentralisatrice.

On voit dans la France d'avant 1982 un autre trait qui frappe encore dans celle d'aujourd'hui : loin d'avoir détruit le système d'un gouvernement local par des "notables", les réformes décentralisatrices l'ont amplifié à la hauteur de leurs nouvelles responsabilités et des nouveaux moyens offerts à leur collectivité. Le territoire est devenu le champ d'action de leur pouvoir. La collectivité territoriale se trouve, en effet, placée sous la magistrature renforcée de son exécutif revêtu de toutes les légitimités : celle de la loi et de son conseil délibérant qui l'investit. Sa majorité partisane qui l'élit et que le système électoral a installée très largement au sein des conseils municipaux, départementaux et régionaux et celle de la loi qui l'investit de pouvoirs nouveaux et importants (police et loi "engagement et proximité", 2019). Puissamment armés par les réformes, les assemblées et leur exécutif vont d'un seul tenant, mais le comportement des joueurs et des équipes est fonction de la personne de l'exécutif. Comment parler d'un contrôle de l'assemblée sur son exécutif qu'elle n'est pas en pouvoir de destituer ? La loi a dessiné un système d'unité du pouvoir local, c'est-à-dire "monarchique".

Cette décentralisation dissimule ainsi une contradiction de plus : le décor n'a pas été planté pour jouer la pièce de la démocratie. Il a fallu que le problème devienne suffisamment voyant pour trouver une série de solutions à partir des années 1990 (référendum consultatif, enquêtes publiques, conseils de quartiers, commissions extra-municipales...), mais sans jamais rompre le consentement général chez les réformateurs à un modèle de démocratie représentative tenu par les élus. Ceux-ci, "bons princes", ne s'en remettent à la vue de leurs électeurs que s'ils le veulent bien, la participation de ces électeurs, par peur du sacrilège, n'étant recueillie, par ces procédés, que sous forme d'observations. Ces procédés n'ont pas plus d'intérêt qu'un sondage d'opinion. La révision constitutionnelle de 2003 a bien introduit le referendum décisionnel dans nos institutions décentralisées, mais ses modalités ont été délibérément verrouillées pour en décourager l'utilisation (seuil de participation fixé à 50%). Signe que l'accord n'a jamais été rompu sur ce point, les progrès de la démocratie se manifestent plus efficacement par le développement des instruments de contrôle des élus par eux-mêmes (droits des élus de l'opposition, représentation proportionnelle des diverses commissions locales...).

Il faut bien reconnaître que dans la vie locale la préservation des intérêts des administrés n'a jamais prospéré sur la proclamation de grands principes démocratiques, mais sur de vieilles recettes commodes. La non-limitation du cumul des mandats (atténuée aujourd'hui mais toujours d'actualité) jouait empiriquement en faveur de la démocratie locale : le goût des Français pour la réclamation avait toujours fait du député-maire ou du président-sénateur, ce "monsieur-qui-fait-du-bruit-devant-le-guichet", c'est-à-dire un contrôleur de l'administration et un ambassadeur de sa collectivité auprès des ministres. Cela paraissait avoir plus d'intérêt pratique qu'un référendum local, mais, du coup, cela témoignait vis-à-vis de l'administré, encore une fois, de ce consentement général à un statut, non de citoyen, mais de sujet.

Et que dire du cumul des mandats quant il permet de placer les intérêts de la collectivité dans la subordination des intérêts des élus eux-mêmes ? L'hostilité des élus locaux à l'égard des contrôles susceptibles de les sanctionner aura fait obstacle à ce que ces contrôles soient exactement configurer à la hauteur de leurs nouvelles responsabilités. Ces contrôles sont continuellement réformés dans le sens de leur renforcement. Pour autant, l'assujettissement personnel de ces élus à leur responsabilité financière par la Cour de discipline budgétaire et financière et leur responsabilité devant le juge pénal a toujours été remarquée comme tardive et imparfaite. Les rapports de gestion des Chambres régionales des comptes ne peuvent entrainer les suites pénales qu'elles réclament parfois que si le Parquet, dans les mains du ministre de la justice, le veut bien. Tout ceci rendra suspecte la décentralisation en donnant des arguments contre elle.

Alors tout se tient de plus près qu'on ne l'imagine. Le cumul des mandats et l'appartenance des élus aux mêmes partis politiques nationaux auront fait système. Ils auront permis aux élus locaux de se rapprocher de la tête du pouvoir pour que soit rejeté tout ce qui les dérange: attribution d'un pouvoir de décision aux administrés, surreprésentation du monde rural par le maintien du scrutin cantonal, émiettement communal de la France corrigé par la multiplication d'institutions intercommunales à l'administration opaque et couteuse, autonomie de chacune des collectivités, mêmes les plus petites, par rapport aux autres, contrôle de l'excès des dépenses... Et ce système qui tient encore remarquablement debout par ses solutions "bien-de-chez-nous", est bloqué : tous ces problèmes que la vague de décentralisation des années 1980 n'a pu résoudre lui survivent quarante ans après. Mais le système est épuisé et ne tient plus debout que sur des béquilles qui sans réellement le réformer lui permettent, au contraire, de se maintenir (institutions intercommunales, procédés de clarification des compétences imbriquées entre tous les niveaux de collectivités, procédures contractuelles à tous les niveaux...).

Il ne faudrait pas pousser davantage la critique au risque de caricaturer. La décentralisation aura été utile à cantonner la toute puissance de l'Etat et à revitaliser les services publics et le corps social. Mais toute recomposition radicale, évidemment nécessaire aujourd'hui, semble aller contre un ordre naturel des choses, alors qu'un plus petit nombre de collectivités plus modernes dans leur pouvoir, dans leur démocratie et dans leur administration se dispenserait plus aisément de la présence tutélaire de l'Etat et préparerait mieux la France aux libertés et aux pouvoirs locaux.

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