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David Cayla : "L'Allemagne abandonnera les quelques éléments de souveraineté qu’elle a pu préserver" Abonnés

ENTRETIEN. Le bras de fer entre la Cour constitutionnelle allemande et la Commission européenne se poursuit. Gardienne des traités, cette dernière a annoncé hier le lancement d’une procédure d’infraction contre Berlin.

David Cayla : "L'Allemagne abandonnera les quelques éléments de souveraineté qu’elle a pu préserver"

Front Populaire : La Commission européenne vient d’ouvrir une procédure contre l’Allemagne, arguant un « grave précédent ». Dans le viseur, l’arrêt de la Cour de Karlsruhe de 2020 appelant la BCE à se justifier sur sa politique monétaire hétérodoxe de rachat de dette. Pouvez-vous nous rappeler le contexte ?

David Cayla : En 2014, la BCE engage un programme de rachat de titres publics pour mettre fin à la crise de l’euro. À l’époque, de nombreux pays d’Europe du Sud ne parvenaient plus à se financer sur les marchés en raison de taux d’intérêt trop élevés. L’Union européenne avait dû mettre en place des dispositifs d’urgence pour prêter à ces États en échange de réformes structurelles et de cures d’austérité drastiques.

Or, certains conservateurs allemands, attachés au principe d’indépendance de la banque centrale, estimaient que cette politique dite de quantitative easing allait à l’encontre des traités européens et pénalisait les épargnants allemands. Ils ont donc déposé un recours devant les tribunaux allemands qui ont renvoyé l’affaire à la Cour constitutionnelle. Or cette dernière, au lieu de se déclarer incompétente, a demandé à la BCE de justifier son action, ce qui revient à dire que la BCE devrait rendre des comptes à la justice allemande.

C’est cette décision de la justice allemande que les autorités européennes contestent au nom du principe selon lequel seule la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) est compétente en matière de droit européen. Or, cette dernière avait validé la politique de la BCE. De ce fait, la demande de la Cour de Karlsruhe était illégale du point de vue du droit européen.

FP : Au fond, la critique de la Cour de Karlsruhe est que la BCE a dérogé au dogme ordolibéral européen. Est-ce le tropisme de l’Allemagne pour l’austérité budgétaire qui transparaît ici ?

DC : Non, car en réalité la Cour de Karlsruhe ne s’est pas prononcée sur le fond. En effet la BCE n’a pas répondu à son injonction et ne s’est pas justifiée auprès de la justice allemande. Elle n’a d’ailleurs pas à le faire de son point de vue, car elle est une institution supranationale qui relève du droit européen et qui se place donc « au-dessus » des États.

Néanmoins, vous avez raison sur un point. Beaucoup d’Allemands, notamment dans les milieux conservateurs, sont très attachés aux principes ordolibéraux, cette version allemande du néolibéralisme inventée durant les années 30. Or, l’ordolibéralisme est constitutif à la fois de la manière dont l’État allemand s’est reconstruit dans la période d’après-guerre et de la manière dont l’Union européenne s’est constituée à la fin des années 50 et jusqu’à aujourd’hui. Il n’est donc pas étonnant que les institutions allemandes tentent de faire revenir l’UE à son modèle d’origine. Car il est vrai que le quantitative easing pose question du point de vue néolibéral, puisqu’il s’agit de sortir la banque centrale de son strict rôle de préservation de la stabilité monétaire.

FP : En même temps, la Cour allemande s’engage dans un bras de fer juridictionnel avec l’Union européenne, une bataille de primauté. N’est-ce pas une bonne nouvelle pour les partisans de la souveraineté des États ?

DC : C’est effectivement une bataille de primauté à laquelle nous assistons. La Cour constitutionnelle allemande n’a en effet jamais reconnu officiellement la supériorité du droit européen, même si en pratique elle s’arrange pour éviter les conflits. Mais ce n’est pas forcément une bonne nouvelle pour les souverainistes des autres pays, car l’Allemagne fait figure d’exception. En effet, dans presque tous les autres pays de l’UE la supériorité du droit européen a été reconnue par les juridictions nationales. En France, c’est l’arrêt Nicolo du Conseil d’État qui l’officialise en 1989. Depuis, l’appartenance à l’Union européenne a été inscrite dans le titre XV de la Constitution, ce qui fait que la subordination du droit national est désormais gravée dans le marbre.

En réalité, ce conflit de légitimité entre droit européen et droit national est une vieille affaire. Le traité de Rome était ambigu à ce sujet. Traditionnellement, les traités internationaux doivent être ratifiés par les Parlements nationaux pour être applicables. De ce fait, une loi nouvelle pouvait contredire un traité de la même façon qu’elle peut abroger une loi ancienne. En effet, lorsque deux lois se contredisent, c’est la dernière en date qui s’applique. Les traités internationaux peuvent donc potentiellement être vidés de leur contenu par des lois nouvelles. Pour lutter contre ce phénomène qui aurait vidé le traité de Rome de son contenu, le droit européen s’est constitué en droit autonome. Il s’est progressivement détaché du droit national avant de s’imposer à lui. Cela a commencé dès le début des années 60, lorsque la Cour de justice européenne, impose le principe de primauté… sans forcément que les législations nationales ne la reconnaissent. Dans les décennies qui ont suivi, la primauté du droit européen sur le droit national a été progressivement reconnue partout… sauf en Allemagne. La mise en demeure de la Commission vise donc à corriger cette anomalie en exigeant des autorités allemandes qu’elles changent leur Constitution afin d’adapter leur législation aux principes du droit européen. Le moment est bien choisi puisque Angela Merkel est sur le point de passer la main. Ces périodes de transition sont propices à ce type de réformes.

FP : Ce bras de fer ne dément-il pas l’idée que l’Union européenne serait largement allemande et que l’Allemagne dominerait les institutions européennes ?

DC :  Ce serait plutôt l’inverse. Le fait même que l’Allemagne ait pu si longtemps résister au principe de primauté démontre sa force. C’est pratiquement le seul pays européen à avoir préservé des éléments de souveraineté juridique.

Néanmoins, comme le souligne Coralie Delaume dans son livre Le Couple franco-Allemand n’existe pas (2018), si l’Allemagne en est venue à dominer le continent européen, ce n’est pas par volonté hégémonique mais plutôt par la force des évènements. L’Allemagne est, selon sa formule, un « hégémon réticent ». Elle refuse en effet la responsabilité qui lui incombe en tant que puissance dominante. Cette réticence à accepter sa propre domination me fait penser que l’Allemagne se soumettra sans doute à l’injonction européenne et modifiera son droit interne de façon à reconnaître la primauté du droit européen. Elle abandonnera ainsi les quelques éléments de souveraineté qu’elle a jusque ici pu préserver et dont, en réalité, elle n’a pratiquement jamais fait usage… tout en continuant de dominer les institutions européennes dans lesquelles son personnel politique se retrouve assez bien.

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